完善基层司法纠纷解决机制的建议
来自:[河南嵩县司法局] 更新时间:2009/2/25
完善基层司法纠纷解决机制的建议
 

 
     当前,人民法院面对信访潮、执行难等种种压力。本文拟对基层司法在解决纠纷中存在问题进行研究,并提出解决对策。
    一、基层司法的现实困境
    1、案多人少矛盾日益突出。随着改革开放深入推进,我国经济社会快速发展,同时,各类社会矛盾急速增多,很大一部分以案件形式涌入司法渠道,人民法院化解社会矛盾、维护公平正义、促进社会和谐的任务十分艰巨。东部法院编制不足、案多人少矛盾突出。西部老少边穷地区基层法官不足,加之条件艰苦、福利待遇偏低等,难以吸引符合条件的人才。人民法院不但要审理和执行大量诉讼案件,而且还要处理大量的涉诉信访。当前涉诉信访有组织化、规模化、暴力化发展的趋势。涉诉信访的这些新变化迫使法院投入更多的人力,加剧了法院人员的紧张状况。毋庸置疑,大量的社会纠纷涌向法院和大量的涉诉信访使基层司法陷入了超负荷状态。
    2、基层法官角色难以扮演。基层法院法官经常感叹基层法院法官难当,案件难判。现代社会中法官角色有职业法官角色、“父母官”角色和普法角色。[1]中国基层法官的多重角色决定了在纠纷解决过程法官角色的冲突,这种冲突主要表现为基层法官既要居中依法裁决,又要使案件“案结事了”,尤其是当国家法与民间习惯相冲突时,乡土社会中的基层法官处于艰难的抉择。这一困境正如一名学者指出,“基层法院的法官生存于一种特定的制度夹缝之中。一方面,基层法院的法官必须在形式上尽量遵循国家正式制定法的要求,以符合法制统一的要求并维护法律权威的意义;另一方面,又不得不充分体谅乡土社会的传统生活习俗和习惯的要求,以求息事宁人和社会生活的既有秩序,以确保自己的司法裁判得以顺利实现。”[2]基层法院法官的尴尬地位促使法官面对案件时,会采取一些策略“穿梭在制定法与习惯之间,尽量获得一个双方都能接受的妥协的案件结果”[3],以此来“避免矛盾激化,达致‘安全结案’的目的”。[4]
    3、司法无法得到完全认同。转型期中国,民众正处于一种复杂心态──既想利用司法解决纠纷,又心怀不信任司法的情感。从20世纪80年代以来,中国的诉讼案件数量整体呈增长趋势。从有关问卷调查来看,尤其是在陌生人社会的发达地区选择通过诉讼方式解决纠纷的比例较高。[5]但是,民众在选择司法方式解决纠纷中,当司法裁决无法满足当事人诉讼要求时,司法裁决却往往得不到民众的尊重与认同,当事人以拒绝执行、不断上访、暴力抗法等方式表现出对司法裁决不服从。在某种程度上涉诉信访数量是人们对法院审判评价的风向标。[6]近几年来,法院涉诉信访数量始终处于高位运行状态,这表明民众对司法的信任度没有什么改变。司法权威的缺失,且司法腐败时有发生,更加促使民众对司法的不信任感。
    二、主要原因分析
    1、中国社会转型与二元社会结构共存。在经济方面,中国正处于由计划经济向市场经济转型的时期。在转型过程中发生了深刻的变化,包括经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻转化。这种空前的社会变革,使社会进入矛盾凸显期,社会矛盾纠纷呈现类型多样化、主体多元化、内容复杂化、化解困难化、矛盾易激化等特点。[7]在转型中,中国二元社会结构没有根本变化,城乡差异依旧大,熟人社会与陌生人社会共存,成文法与民间规范共同作用于社会。乡土社会的民众对司法解决纠纷方式的认同度较低。从有关问卷调查来看,农民在对“哪种方式更能有效地解决问题?”这个问题的回答中,我们看到,虽然有一半的人选择了法院,但是仍有另外一半的农民认为通过中央电视台或是权威人士更能有效地解决问题,可见农民对于通过非法律手段解决纠纷的有效性仍然抱有很大的希望。[8]“在中国农村,情理的有效性直到今天也没有随着国家法律的增加而被削弱。在解决纠纷方面,乡土社会大多数人还是依赖于风俗和习惯,寻求的是他们心目中的‘情理正义’。”[9]从这个意义上讲,城乡二元结构的基本国情限制规则之治在中国的推行。在这种二元对立的格局中,如果国家的正式法律对农村生活秩序进行过多的干预并强制推行的话肯定不切实际,如果完全不顾民间习惯,而一味追求理性的正式规范确实有可能会大大减少和削弱民间规范的应用范围和领域,也会大大影响和干扰、限制对农村社会秩序的维持和管理,同时还可能造成国家法律既无法执行而且也会在一般人心目中失去了威信。[10]
    2、立法以及司法解释与现实社会脱节。作为在一定地域具有普适性的行为规范,法律要得到社会一般人的认同和自觉遵守,它必须是符合本社会大多数人的利益和意愿的。[11]中国在推进依法治国的进程中,正处于大量复制和移植西方发达国家的法律时期。这些法律因其移植背景而合理性不足,导致法律与司法解释的民众支持率不高。当这些未充分考虑中国国情的法律以及司法解释在中国适用时却遇到许多尴尬情形。如超过举证期限的证据不能适用的规定在中国乡村不能被理解和接受,难以符合民众的普遍正义观。当移植法(司法解释)与现实社会关于公平正义理解的差异,造成了民众与司法关系的紧张,涉诉信访量居高不下就是最好的例证。
    3、司法依法裁判与现实需求存在偏差。在中国学术界,主流观点认为,法官应依法居中裁决,无须过多介入纠纷中。在这种理论观点指导下,“法官在进行诉讼裁判的过程中,往往只重视法律依据,而对其他合理性依据,如情理依据、常理依据,以及一些在基层被广泛适用的习惯性规范都缺乏关注”。[12]对有些案件,虽然案件按照法律规定“简单下判”了,却不能服判息诉、案结事了,有的甚至激化矛盾。这与构建社会主义和谐社会的目标要求存在偏差。基层法院法官依法裁判与构建社会主义和谐社会的目标要求存在冲突,从而导致了法官角色难以扮演。
    4、诉讼外纠纷解决机制分流作用有限。 “面对激增的纠纷,既存纠纷解决机制出现了一定程度的应对失灵。”[13]根据朱景文教授的研究成果,民间解决纠纷机制(包括调解、仲裁和基层法律服务)对诉讼的影响基本稳定,1997年后它们的影响甚至有变小的趋势,传统的非诉讼纠纷解决机制,人民调解和仲裁无论在总量上还是在与诉讼的比重上都在弱化,消费者协会、工商行政管理和治安管理等解决纠纷机制起到了一定的分流作用。[14]总体上看,诉讼外纠纷解决机制未完全遏制诉讼案件的上升趋势。
    三、完善我国基层司法纠纷解决机制的对策建议
    (一)纠纷解决机构及人员──基层法院及法官
    1、基层司法功能重新厘定。首先,基层司法必须坚守司法功能的有限性。在转型社会,司法被社会寄予过高的期望。但是我们必须明确:基于我国的国情,司法不是万能的,不是所有纠纷都可以通过司法途径得到解决。司法机构在国家权力架构中所处的地位,决定了司法目前尚不具备解决所有纠纷的能力。司法在整个社会治理结构中所处的特殊位置,决定了法院不是什么都能管理、什么都需要管的。特别是在社会转型期,由于受各种复杂社会条件的制约,不是任何问题都能够轻易地转化为法律问题,即使转化为法律问题效果也不一定会好。[15]其次,基层司法功能主要在于纠纷解决,而不是确立规则。[16]从整个司法系统来看,基层司法功能应侧重于解决纠纷。第三,纠纷不但要解决,而且必须从根本上解决纠纷。对诉讼案件处理不能仅从法律关系层面上解决,要从根源上彻底解决。
    2、基层司法理念再次更新。要树立纠纷根本解决观,就必须强化和谐司法理念。和谐司法是指在和谐社会建设视野下,人民法院依法发挥审判职能作用,有效控制、缓和、化解和预防社会矛盾冲突的理念、方法、过程和目标的总称。[17]要让当事人感受到,法官在为他们排忧解难,在为他们解决法律以及“法度之外、情理之中”等许多问题。在审判与执行案件中要始终坚持和谐司法,始终不忘构建和谐社会的大局,始终服务于和谐社会建设的需要。法官要将司法的原则性与灵活性结合起来,要将法律效果与社会效果有机统一的司法政策内化于心,外化于审判中。
    3、提高基层法院司法能力。社会结构转型后,随着国家政权从社会生活中逐步退出,社会自主性发展面临社会规范的片断化,甚至社会规范的真空。社会规范的片段化表现为:当城市逐步建立起以陌生人为基础的法理社会的时候,乡村还保留着以血缘、地缘为基础的乡土社会特征。法理社会人们主要依据法律为行为规范,而乡土社会更多地依据本土的风俗和习惯为行为规范。[18]这一复杂国情现状要求基层司法要加强司法能力建设。司法能力不是简单的司法技巧,而是一种综合能力,突出表现为认识和把握大局的能力、认识和把握社会矛盾的能力、认识和把握社情民意的能力、认识和把握法律精神的能力。概括起来用通俗的话说,就是解决经济社会实际问题的能力。提高司法能力,最核心的是提高群众工作能力。要注重向社会学习、向群众学习。只有加强教育、培训和实践锻炼,广大干警才能够既会说法言法语,又会说群众语言,特别是能够把法言法语变成群众听得懂的群众语言;才能够学会运用大局的观念、群众的观念、和谐的观念来理解、把握法律和司法解释的精神实质,而不是仅仅停留在法律条文的字面含义上;才能够在办案中处理好法律与政策的关系,法、理、情的关系,努力实现法律效果与社会效果的有机统一。
    (二)纠纷解决依据或规则──法律、司法解释和民间社会规范
    1、立法及司法解释不能脱离中国国情。1978年以来,我国立法一直处于大规模地发展中,制定通过法律法规数量巨大。然而,民众面对这么多的法,并没有认同它们、信仰它们,反而表现出对法的疏远、规避和不认同。在法治化的进程中,既要追求法律体系的形式理性,更要考虑中国的国情,综合考虑普通大众基于传统文化的理性选择和行为惯性。只有尊重人们的行为选择规律的法律才能推行,只有结合了中国本土文化的法治才能有旺盛的生命力。[19]因此,要让更广大的民众参与到立法及司法解释上来,建立与民众沟通协调机制,杜绝一切形式化的征求意见行为。
    2、发挥民间社会规范的积极作用。尽管社会变迁在迅速地改变着人们的生活方式和解纷方式,但各种形态的习惯和民间社会规范仍然在继续存留、生成和发展,并在解纷过程中发挥着依据作用。[20]基层司法,尤其是乡土社会的基层法院,依据民间社会规范来解决乡土社会的民间纠纷更具有优势。在乡土社会应用民间社会规范来解纷比在中心城市和经济发达地区更为重要。在司法实践中,基层法院法官将国家法与民间社会规范相结合,将情、理、法融入纠纷解决的策略之中,是一种实现法律正义的积极的途径。
    (三)纠纷解决方式──多元纠纷解决机制
    当前,我国社会纠纷解决机制的不足有:社会自我消解纠纷能力低下;人民调解纠纷解决机制弱化;诉讼解决途径常常引发新的冲突等问题[21]。为此,要推动多元纠纷解决机制的建立,建立一套在党委领导下,各解纷方式分工明确、功能相济、相互衔接、职能作用得到充分发挥的多元纠纷解决机制。
    首先,要建立起在党委领导下的多元纠纷解决机制。实践证明,只有紧紧依靠党的领导,才能克服法院改革进程中的障碍,保证各项改革措施顺利实施。只有紧紧依靠党的领导,才能够建立起多元纠纷解决机制。在建立过程中,人民法院要以倡导者和推动者身份发挥出积极的应有作用。
    其次,要充分发挥诉讼解决纠纷的核心作用。当前,在强调建立和完善多元纠纷解决机制的时候,存在一个误区:只有发挥诉讼外纠纷解决机制,就可以解决大部分纠纷了。因此,很有必要强调司法在解决纠纷方式中的核心地位。要加大对三大诉讼法的研究,进一步完善诉讼法,以促进司法解决纠纷功能的充分发挥。
    第三,要建立起分工明确、职能作用充分发挥的多元纠纷解决机制。人是理性人,他会基于自身条件以及纠纷解决途径的优缺点来选择不同的纠纷解决方式。因此,在制度设计中,要设计出成本有差异、功能相济、相互衔接的多元纠纷解决机制。要继续探索实践一审立案前后的委托调解、邀请调解和联合调解。要加强刑事自诉案件与刑事附带民事诉讼案件的调解、行政协调和执行和解工作。要切实采取有效措施解决好诉讼外纠纷解决机制与诉讼的有效衔接问题。
   注释及参考文献:
[1] 参见李瑜青等著:《法律社会学理论与应用》,上海大学出版社2007年1月第1版,第6-7页。
[2] 王勇:《国家法和民间法的现实互动与历史变迁》,载《西北师大学报社科版》2002年第四期,转引自李瑜青:《论纠纷解决模式与法治发展的逻辑──以中国大陆农村纠纷解决模式的特点分析入手》,载上海市高级人民法院、上海市司法局、上海市法学会编:《纠纷解决──多元调解的方法与策略》,中国法制出版社2008年4月第1版,第117页。
[3] 苏力著:《送法下乡──中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年10月第1版,第259-260页。
[4] 吴英姿:《“乡下锣鼓乡下敲” ──中国农村基层法官在法与情理之间的沟通策略》,载《诉讼法学、司法制度》2005年第6期。
[5] 参见许一新等:《司法在构建和谐社会中的地位和功能定位──区域民事诉讼的实证分析》,载《上海审判实践》2008年第1期注释[6]。该注释注明,在300份社会公众的问卷中,77.2%的人认为法院是解决纠纷的有效渠道,在发生纠纷时选择通过诉讼方式解决的占67.3%。
[6] 转引自朱景文:《中国诉讼分流的数据分析》,载《诉讼法学、司法制度》2008年第8期。
[7] 沈恒斌主编:《多元化纠纷解决机制原理与实务》,厦门大学出版社2005年9月第1版,第8页。
[8] 张孟春:《法治化进程中的农民──从江西省某市农村管窥农民法律意识》,载《在社会调查中思考法之理》,北京理工大学出版社2007年8月第1版,第54页。
[9] 吴英姿:《“乡下锣鼓乡下敲”──中国农村基层法官在法与情理之间的沟通策略》,载《诉讼法学、司法制度》2005年第6期。
[10] 相关论述参考田成有、邱明:《乡土农村法文化的断裂与整合──文化人类学立场下的探析》,载《云南法学》2001年第1期。
[11] 吴英姿著:《法官角色与司法行为》,中国大百科全书出版社2008年5月第1版,第296页。
[12] 蒋剑鸣等著:《转型社会的司法:方法、制度与技术》,中国人民公安大学出版社2008年3月第1版,第7页。
[13] 参见左卫民等著:《变革时代的纠纷解决──法学与社会学的初步考察》,北京大学出版社2007年10月第1版,第1页。
[14] 参见朱景文:《中国诉讼分流的数据分析》,载《诉讼法学、司法制度》2008年第8期。
[15] 葛玲:《从法院面临的困境看纠纷解决机制的完善──兼谈法院功能的定位》,载《法律适用》2006年第6期。
[16] 相关论述见苏力著:《送法下乡──中国基层司法制度研究》第五章,中国政法大学出版社2000年10月第1版。
[17] 李后龙:《和谐司法的内涵及其实现途径》,载《审判研究》2007年第1期,第24页。
[18] 吴英姿著:《法官角色与司法行为》,中国大百科全书出版社2008年5月第1版,第293页。
[19] 郭星华、王平:《中国农村的纠纷与解决途径──关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究》,载《江苏社会科学》2004年第2期。
[20] 范愉著:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年11月第1版,第630页。
[21] 相关论述参见吴英姿著:《法官角色与司法行为》,中国大百科全书出版社2008年5月第1版,第331页。 (作者系福建省高级人民法院副院长 何鸣)
作者:何鸣 文章来源:中国法院网

 
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